Стратегия бизнес-омбудсмена по защите предпринимательства

Миссия Уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана (УЗПП) - защищать от госорганов законные интересы предпринимательства, когда им исчерпаны все иные правовые возможности.

Видение УЗПП - эффективный мост конструктивной медиации между предпринимательством и государством.

Текущая ситуация. Несмотря на успех новой экономической политики в части почти двойного роста обрабатывающей и иной промышленности, на фоне всё ещё чрезмерно централизованной и чересчур социально ориентированной модели управления экономикой стали проглядываться иждивенческие настроения даже в среде предпринимателей. Определенная их часть требует гос- и квазигосзаказов, а также дотаций, субсидий и иных мер господдержки.

Такая тенденция, при всей своей объективной обусловленности, в принципе недопустима. Нельзя допускать деградации частной инициативы и организационных способностей предпринимателей. Предпринимательство, как класс частных собственников капитала, это краеугольный остов рыночной экономики. Без него перейти на новую экономическую политику (НЭП), объявленную Главой государства, будет невозможно.

Чтобы от доминирования в экономике государственной, квазигосударственной и иной политической монополии перейти к расширенному (инклюзивному) порядку рыночного взаимодействия на основе частной собственности и свободной конкуренции, необходимо просто освободить частный бизнес от необоснованных административных барьеров и правоприменительного произвола, а также от неравной конкуренции с гос- и квазигоссекторами.

Тогда доля частного бизнеса в ВВП сможет гарантированно и беспрепятственно расти, без какого-либо ущерба для государственной и иной публичной собственности. Более того, будет расти доля именно микро, малого и среднего бизнеса, что сгладит существующую на сегодня имущественную поляризацию в обществе, снимет напряженную социально-экономическую обстановку и тем самым обеспечит новой экономической политике Главы государства всемерную общественную поддержку без инфляционного раздувания экономики дотациями, субсидиями и иными безвозмездными социальными расходами.

Главная цель УЗПП – обеспечение благоприятных правовых условий для бизнеса, прежде всего - малого и среднего, с едиными правилами для всех частных инвестиций. Государство должно поддерживать бизнес-среду в целом по экономике и иногда даже по отдельным стратегически важным отраслям, но важнее при этом не нарушать прав предпринимателей и не спасать конкретные предприятия от их неэффективности. Только так можно возродить дух отечественного предпринимательства.

Стратегия УЗПП - выявить и устранить все необоснованные административные и иные ограничения частного бизнеса, а также наиболее очевидные риски произвольного правотворчества и правоприменения в отношении предпринимательства со стороны госорганов и квазигосорганизаций  с публично-правовыми функциями.

Тактические подходы УЗПП

Хотя Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан «Атамекен» (НПП) по законодательству обязана обеспечивать деятельность бизнес-омбудсмена, УЗПП представляет собой вышестоящий и отдельный в ней общественный институт, подчиненный непосредственно Главе государства. Соответственно, УЗПП должен приложить все необходимые усилия по интеграции своей деятельности в систему НПП для синергии обоих институтов.

Для защиты прав отдельных предпринимателей УЗПП необходимо наладить тесные рабочие отношения с Генеральной прокуратурой, Агентством по финансовому мониторингу, Агентством по противодействию коррупции и иными правоохранительными органами, а для защиты предпринимательского сообщества в целом - с АЗРК, МИД и иными госорганами, отвечающими за благоприятный инвест-климат, включая инвест-омбудсмена.

Для полноценного исполнения функций защиты прав предпринимателей, желательно на законодательном уровне несколько расширить права УЗПП, в частности на правовую защиту предпринимателей в уголовном процессе (без доверенности от них), учитывая те обстоятельства, что Конституционный суд не рассматривает обращения в защиту прав и свобод бизнеса, и что обжаловать вступившие в силу судебные акты, не будучи стороной по делу, имеют право только прокуроры.

Операционные мероприятия УЗПП:

1) Прежде всего, необходимо урегулировать проблему произвольного правоприменения в административном и судебном процессах, а также произвольного правотворчества в законодательном процессе со стороны отдельных депутатов.

1.1) Несмотря на успешное внедрение административной юстиции, где административные суды более 60% дел решают в пользу предпринимательства, а не госорганов, практика произвольного правоприменения должностных лиц этих госорганов по отмене или неисполнению ранее состоявшихся решений, документов и договоров всё ещё остается фактически неизменной.

Более того, неправомерно используется уголовное преследование предпринимателей по чисто гражданским спорам, зачастую вполне законное стремление предпринимателя к превышению цены договора над среднерыночными ценами как к своей прибыли рассматривается в качестве мошенничества или хищения.

Самоочевидной причиной тому является избирательность и необязательность наступления ответственности виновных должностных лиц по административному и уголовному праву. Еще одной самоочевидной причиной тому является то, что в настоящее время вступившие в силу судебные акты не входят в перечень источников оценки эффективности работы госорганов, в т.ч. по соблюдению административных процедур.

Поэтому необходимо:   

- включить в критерии оценки работы должностных лиц показатель удовлетворенности жалоб предпринимателей, чтобы повысить эффективность госаппарата по досудебному рассмотрению административных споров в результате повышения ответственности вышестоящего органа за незаконные отказы в удовлетворении жалоб, поданных ему в досудебном порядке по АППК;

- за заведомо неправомерное действие и/или бездействие автоматически накладывать на административных должностных лиц персональные гражданские обязательства по возмещению предпринимателю убытков, связанных с подписанием недействительных решений, документов и договоров, а также с односторонним пересмотром, отменой и иным неисполнением действительных решений, документов и договоров;

- возлагать ответственность на должностных лиц исполнительных органов, в т.ч. правоохранительных, налоговых и таможенных, за письменно выдаваемое ими толкование норм законодательства, а также автоматически накладывать на них персональные гражданские обязательства по возмещению предпринимателю убытков, связанных с заведомо неправомерным действием и/или бездействием по произвольному толкованию и/или применению норм действующего права;

- запретить непоследовательное, одностороннее или однобокое применение логических, правовых и иных принципов в налоговом, таможенном и ином администрировании. Все используемые в администрировании принципы должны работать в обе стороны, а не только в пользу Правительства. Например, при налогообложении прибылей с операций по ценным бумагам должны учитываться не только доходы, но также и расходы (убытки) по ним;

1.2) Не менее губительно произвольное правоприменение судебных органов, когда явно незаконные действия госорганов или связанных с ними лиц узакониваются в судебном порядке заведомо неправосудными решениями против здравого смысла, формальной логики и общепринятой судебной практики. В таких случаях злоупотребления правом, виновные должностные лица судебных органов должны автоматически нести свою персональную гражданскую ответственность перед теми, кто пострадал от их заведомо неправосудных решений, ввиду их пересмотра или отмены.

В случае же невозможности такого пересмотра или отмены, никакой судья как частное лицо, не надлежаще исполнявшее в свое время государственную функцию, не должен быть освобожден от гражданских исков предпринимателей к нему лично по возмещению в частном порядке убытков от его заведомо неправосудного решения.

1.3) Произвольное правотворчество со стороны законодателей по отмене, запрету или ограничению того или иного рода, вида предпринимательской деятельности, в т.ч. наложению на неё неправомерных обязанностей и обязательств наносит не меньший, если не больший, ущерб экономике, чем произвольное правоприменение. Злоупотребление некоторыми депутатами правом на законодательную инициативу без анализа регуляторного воздействия (АРВ) в принципе неприемлемо, так как любая государственная политика, особенно реализующаяся в нормативных правовых актах, должна проходить на этапе своей разработки анализ последствий её практической реализации, независимо от того обязывает или нет законодательство к такому анализу. Депутат Парламента, представляющий гражданское общество не должен избегать согласования и обсуждения с ним инициируемой нормы права.

Для предупреждения в дальнейшем произвольного правотворчества необходимо законодательно распространить АРВ на все депутатские инициативы, ухудшающие положение предпринимательства.

Таким образом, благодаря неизбежности персональной ответственности должностных лиц госорганов за заведомо неправомерное действие (бездействие) в виде возмещения с них убытков напрямую, без регрессного взыскания государством, будет повышена профессиональная компетентность и заинтересованность всех госорганов в своевременном и объективном рассмотрении жалоб предпринимателей, что в разы увеличит эффективность административной, законодательной и судебной защиты прав предпринимателей.  

2) Касательно проблемы господдержки национального бизнеса с отечественным содержанием без соблюдения прочих равных условий для всех участников рынка необходимо:

- признать, что импортозамещающие меры господдержки бизнеса без их экспортоориентированности приводят лишь к госбюджетному иждивенчеству предпринимателей и росту цен на внутреннем рынке.

Соответственно следует перейти в стимулировании национального бизнеса от импортозамещения к экспортоориентированности, поскольку ориентация промышленности на экспорт вовсе не исключает замещения импорта, но делает это замещение на качественно более высокой основе и не ограничивает при этом добросовестную конкуренцию отечественных товаропроизводителей на внутреннем рынке, в т.ч. с внешними игроками на глобальном рынке.

Импортозамещение в Казахстане не должно быть направлено на технически невозможное, по сути – автаркическое, самообеспечение себя всей продукцией и характеризоваться защитой национального бизнеса от конкуренции любой ценой в виде тарифных и нетарифных мер препятствования экспорту и импорту, прямого субсидирования предприятий и льготных кредитов для него, льгот при госзакупе и иных привилегий, в т.ч. налоговых преференций.

- ясно установить, что приоритет отечественному товаропроизводителю отдается только при прочих равных условиях соответствия его продукции, работ и услуг иным альтернативам на рынке;

- перевести субсидирование и иное дотирование отечественных товаропроизводителей по отраслям с социально обусловленных критериев защиты СУСН на рыночно обусловленные критерии спроса и предложения во избежание перепроизводства;

- отменить все необоснованные национальной безопасностью запреты, квоты и лицензии на экспорт продукции, работ и услуг отечественных товаропроизводителей, в первую очередь - в обрабатывающей промышленности.

3) Касательно проблемы государственной фиксации предельных цен и иных ограничений свободы торговли, приводящих к исчезновению товаров и предприятий, необходимо:

- прекратить практику установления предельных, льготных и иных социально ориентированных цен для внутреннего рынка при помощи замены её адресным вспомоществованием социально уязвимым слоям населения за счет предприятий, извлекающих прибыль от торговли на внутреннем рынке по внешнеторговым и иным рыночным ценам;

- до прекращения практики предельных цен и соответственно при сохранении дисбаланса между внутренними и внешними ценами вместо запрета внедрить квотирование экспортных поставок в пропорциональной зависимости от поставок на внутренний рынок, предоставляя тем самым гарантированные права на экспорт предприятиям, добросовестно обеспечивающих экономику республики;  

- запретить во всех рыночных отраслях экономики политические монополии и иные неестественные преференции, льготы и/или запреты, связанные с правом торговать. Торговать имеют право все.

4) Касательно проблемы привлечения к ответственности предпринимателей, вынуждаемых к даче взяток должностными лицами государственных органов, квазигосударственных и иных публичных организаций, необходимо:

- в случае инициативного и добровольного сотрудничества с правоохранительными органами, безусловно освобождать предпринимателей от уголовной ответственности за вынужденную дачу взяток и гарантировать им возврат вымогателями вытребованных с них средств;

- провести децентрализацию управления (деконцентрацию полномочий) по уровням и сферам, чтобы приблизить центры принятия решений к местам операций и задействовать через бюджетное мотивирование личные интересы на местах в общих государственных и корпоративных целях, после чего запретить центральным аппаратам госорганов и квазигос-организаций осуществлять операции за их местные и иные операционные подразделения, особенно в части закупок, чтобы возродить внутренний контроль центральных аппаратов за операционной деятельностью своих подразделений на местах и снизить тем самым коррупциогенность предпринимательской деятельности в целом;

- расширить официальную монетизацию специальных «сверх-услуг» госсервиса, в т. ч. через квазигосударственные юридические лица публичного права.

5) Касательно проблемы непрозрачности в корпоративном управлении, в целях однозначного разделения функций владения и распоряжения на предприятиях и налаживания в них прозрачной системы внутреннего контроля необходимо:

- отменить все нормы НПА, нарушающие принцип обособленности имущества юридических лиц, прежде всего в части ограниченной ответственности предпринимателей как конечных бенефициаров за действия их предприятий в лице менеджмента;

- определить, что исполнительный и высший органы в АО и ТОО также являются органами корпоративного управления, а не только Совет директоров (СД). При этом однозначно указать СД лишь наблюдательным коллегиальным органом управления, в котором не может быть персональной исполнительной ответственности за представление и функционирование предприятия как единого тела. Зависимых членов СД при этом должны избирать основные акционеры и платить им должны они же сами, а не предприятия. Независимых членов же СД, получающих зарплату от самого предприятия, должны назначать и увольнять только миноритарные участники.

6) Касательно проблемы регулирования рентабельности естественных монополий, ведущего к повышению тарифов (без модернизации их активов) и антимонопольного разукрупнения отечественных предприятий в условиях открытой конкуренции с крупными предприятиями стран ЕАЭС, ведущего к их закрытию, необходимо:

- в обмен на относительно жесткую фиксацию тарифов для экономики перестать регулировать рентабельность (норму прибыльности) естественных монополий и предоставить тем самым им право самим распределять свою прибыль на развитие и бонусы персоналу;

- перестать препятствовать экономической концентрации, укрупнению отечественных предприятий и иному развитию олигополий национального бизнеса на рынках открытой конкуренции с продукцией РФ и развитых стран, сосредоточиться только на злоупотреблении доминирующим положением и недопущении политических монополий на местном рынке.

7) Касательно проблемы неравной конкуренции частного бизнеса с государственными и квазигосударственными предприятиями, имеющими преимущество в административных и материальных ресурсах государства, растрачиваемых на частные сектора экономики вместо публичных инфраструктурных отраслей, необходимо:

- запретить в принципе государственному и квазигосударственному сектору конкурировать с частным бизнесом под предлогом недостаточной конкуренции в отраслях с открытой рыночной средой, вместо чего сосредоточиться только на стратегических инфраструктурных и иных отраслях публично потребляемых благ, в которых частный бизнес не может обеспечить себе возвратность и отдачу на вложенный капитал без партнерства с государством (ГЧП).

8) Касательно проблемы социально-психологического восприятия торговли и финансов, да и всего предпринимательства, как «паразитических» явлений «непроизводительного» посредничества, необходимо:

- изменить инфополе страны посредством массового разъяснения, что торговля как акт равноправного обмена (рыночного взаимодействия) лежит в основе не только коммерции и финансов, но также и самого промышленного производства как «реального» сектора экономики, что товар это всегда объект частной собственности, благодаря чему торговля находит его истинную, рыночную стоимость как меру его дефицита, и что любые посредники в условиях свободного рынка своими оптовыми покупками и продажами на свой страх и риск лишь многократно увеличивают производственную мощность непосредственных товаропроизводителей;

- только после успеха содержания данных пиар мероприятий в части повышения уровня общественного сознания можно будет уже работать дальше над снижением уровня популистских и иждивенческих настроений населения и предпринимательства в отношении государства для предотвращения депрессивных мер государственного регулирования экономики.