Механизм ГЧП, подменив собой государственные закупки, в какой-то момент превратился в схему скрытного бюджетного финансирования.

Президент страны Касым-Жомарт Токаев в очередной раз поручил Правительству всесторонне изучить бюджетную эффективность проектов, в основу которых положен механизм государственно-частного партнерства.

Схемы концессии достаточно давно используются во всем мире. С их помощью государства успешно воплощают в жизнь социально значимые проекты, не подвергая при этом серьезной нагрузке бюджет. Посредством механизма ГЧП в ряде стран возводятся дороги, мосты, воздушные гавани и многие другие инфраструктурные объекты.

Таким образом, у государства имеется возможность переложить основной объем инвестиционных затрат на плечи частных коммерческих структур, однако общий контроль над стратегией развития конкретной отрасли оставить за собой. И все же главным показателем успешности применения схем концессии служит увеличение размера валового внутреннего продукта.

К примеру, в Канаде каждый вложенный в проекты ГЧП доллар ведет к увеличению ВВП страны от 1,1 до 4,2 доллара, в зависимости от отраслевой принадлежности. По данным European PPP Expertise Centre, аналогичная картина наблюдается и в топовой десятке стран Евросоюза.

В Казахстане схема концессии начала широко применяться с 2015 года после принятия Закона РК «О государственно-частном партнерстве». Как отметил в ходе расширенного заседания Правительства Президент, проектов ГЧП у нас «великое множество: от строительства автомагистралей до цифровых проектов».

По данным на 6 июля 2020 года, в стране зарегист­рировано 1 034 таких проекта на разных стадиях исполнения. Основная их часть (55,5%) осуществляется в сфере образования, остальные – в здравоохранении и социальных услугах (21%), культуре и спорте (9,8%), энергетике и ЖКХ (9,6%), транс­порте и инфраструктуре (2,5%).

Вместе с тем еще год назад Глава государства заявил о том, что «сама идея ГЧП дискредитирована». Впрочем, на тот момент размер государственных обязательств по проектам ГЧП уже составлял около 90% от общей их стоимости…

Скрытое бюджетное финансирование

Ситуацию с государственно-частным партнерством в Казахстане как нельзя лучше обрисовала председатель Счетного комитета Наталья Годунова.

На привлечение одного тенге частных инвестиций в ходе реализации проектов ГЧП затрачивается… два тенге бюджетных средств. И это на фоне отсутствия встречных обязательств от частных инвесторов, что отнюдь не стимулирует их интерес к повышению результативности реализуемых проектов, отмечает она.

Уполномоченный по защите прав отечественных предпринимателей Рустам Журсунов в свою очередь рассказал о зарубежной практике реализации механизма государственно-частного парт­нерства, когда удается соблюсти баланс интересов государства и частных инвесторов.

– В этих странах при осуществлении проектов ГЧП на один государственный условный тенге приходятся 3 условных тенге частных инвестиций, – проинформировал он.

В связи с чем трудно не задаться вопросом о том, почему же в Казахстане схема концессии действует с точностью до наоборот?

– Отсутствие единого видения приводит к тому, что каждый регион по-своему трактует механизм государственно-частного партнерства. Имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, здесь зачастую не способны подготовить и «упаковать» хороший проект, – делится мнением бизнес-омбудсмен. – Причин тому много. Это и отсутствие инструментов оценки коммерческой жизнеспособности проектов, и непрозрачная система их прохождения, и неэффективная экспертиза. Плюс ко всему недостаточный уровень компетенции специалистов, задействованных в проработке технических заданий.

По итогам проверки, недавно проведенной Генеральной прокуратурой, был сделан одно­значный вывод: механизм ГЧП в какой-то момент подменил собой в стране государственные закупки. Рустам Журсунов назвал сложившуюся ситуацию ничем иным, как скрытным бюджетным финансированием.

Концессией – по мошкаре?

По данным Национальной палаты предпринимателей «Атамекен», в 2019 году приток инвестиций в рамках государственно-частного партнерства снизился в 3 раза: с 319,5 млрд тенге в 2018-м до 98,8 млрд на текущий момент. При этом уровень государственных обязательств практически не изменился: 224 млрд тенге в 2018-м и 258 млрд тенге в 2019-м.

Впрочем, многое становится ясным при ближайшем ознакомлении с полным перечнем проектов ГЧП, реализуемых в регионах. К примеру, чего стоит только «Сервисный контракт на сокращение численности мошек на территории населенных пунк­тов Туркестанской области». К схеме концессии решили прибегнуть и в Алматинской области, когда пришло время ремонта и реконструкции зданий местной прокуратуры и сельских акиматов.

По словам директора департамента ГЧП НПП «Атамекен» Наз­гуль Узалиной, в ряде регионов сегодня реализуются проекты, которые только формально можно отнести к государственно-частному партнерству.

– Речь идет о случаях, когда государственные обязательства принимаются, а вот о частных инвестициях даже речи не ведется, – говорит она.

Как проинформировали в Нацпалате, краеугольным камнем являются также «условные бюджетные обязательства», или, иными словами, операционные затраты инвестора, которые в последующем должны быть профинансированы или гарантированы государством.

– Именно они являются самой непрозрачной и рискованной частью проекта ГЧП, – утверж­дает директор департамента НПП «Атамекен». – В первую очередь это связано со стабильностью и качеством бюджетного планирования уполномоченного органа, который в определенный момент может не заложить на данные цели необходимых средств. Разумеется, в таком случае проект не будет реализован, и в последующем инвестор вряд ли уже проявит интерес к схемам концессии.

ГЧП «по-казахстански»

К числу других недоработок, наиболее характерных для отечественных проектов ГЧП, в Нацпалате относят и невозможность заключения прямых соглашений. Данное обстоятельство, разумеется, не способствует прежде всего защите интересов кредиторов.

Впрочем, отсутствие мониторинга, а вкупе с ним и единой оцифрованной базы общего порт­феля всех проектов государственно-частного парт­нерства тоже не способствует привлечению частного сектора в данную сферу и тем более искоренению коррупционных рисков.

– Все это подрывает авторитет государства, особенно в части договорных обязательств, что никоим образом не вяжется с цивилизованным подходом к реализации схем концессии, – сетует Назгуль Узалина.

По ее мнению, бизнес и государство нуждаются не только в расширении сфер применения, но и в четких механизмах контроля расходования средств. Речь идет о практике типовых проектных решений с учетом отраслевой спецификации.

Для региональных проектов ГЧП это означает прежде всего соответствие потребностям той или иной области и наличие конкретного инвестора. Экс­перт отнесла к числу важных моментов и методическую поддержку, оказываемую банками на протяжении всего периода реализации проекта.

Типовые проектные решения, позволяющие сократить время и денежные затраты местных исполнительных органов на их подготовку, безусловно, будут в приоритете для банковского финансирования, особенно это касается небольших региональных проектов ГЧП.

В пользу нового законопроекта

Между тем в стране до сих пор не приняты давно намечаемые поправки в законодательные акты по вопросам государственно-частного парт­нерства. В декабре прошлого года «горячему» обсуждению последних было посвящено отдельное заседание НПП «Атамекен» с учас­тием депутатов Парламента и представителей Министерства национальной экономики. К примеру, изменения в Закон РК «О концессиях», инициированные МНЭ, тогда вызвали неоднозначную реакцию отечественного бизнеса.

В ходе обсуждения проекта поправок предприниматели высказались против целого ряда пунктов, которые, по их мнению, могут лишить их реальных стимулов для инвес­тиций. Одним из таких предложений стало возмещение затрат частных партнеров за счет повышения тарифов на услуги. Как считает заместитель председателя правления столичного центра развития инвестиций Astana invest Жанар Мусатова, для основной массы населения эти услуги попросту станут недоступными.

– Произведенные нами расчеты позволяют заявить, что если не восполнять инвестиционные и операционные затраты, то оплата за одного ребенка, скажем, в детском саду будет варьироваться в среднем от 80 до 180 тысяч тенге в месяц. У нас в стране очень мало таких состоятельных родителей, – утверждает она. – Что касается тарифов на воду, канализацию и электроэнергию, они тоже взлетят в разы и непосильным бременем лягут на плечи прос­тых граждан.

Эксперт уверена, что подобные поправки нельзя принимать без широкого обсуждения с участием общественности.

– В рамках ГЧП в большинстве своем реализуются социально значимые проекты, которые впоследствии не смогут стать коммерческими, – говорит ­Жанар Мусатова.

В Национальной палате сегодня выступают за «ясное и непротиворечивое законодательство», способное обеспечить необходимыми гарантия­ми инвесторов, а вкупе с ними и банковские структуры.

– В этом смысле хочется верить, что подготовка законопроекта о ГЧП продолжится в русле уже инициированных продуктивных многосторонних обсуждений с привлечением квалифицированных экспертов в сфере ГЧП, – говорит Назгуль Узалина.

Может ли рухнуть рынок ГЧП?

За стабильное законодательство, способное обеспечить необходимые гарантии инвесторам и банкам, ратует и бизнес-омбудсмен.

– Необходимо серьезно и по-новому подойти ко всем пунк­там заключаемых договоров, в том числе к тем, где речь идет о форс-мажорных обстоятельствах, которые невозможно было предвидеть заранее, – считает Рустам Журсунов. – Пандемия коронавируса, на мой взгляд, как раз такой случай.

По мнению уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана, рынок ГЧП в один момент может рухнуть, если и дальше не принимать никаких мер.

– Что касается проектов, которые с самого начала были плохо продуманы и не предполагали экономической эффективности с точки зрения затрат еще на этапе планирования, то разумнее было бы дать им возможность потерпеть неудачу как можно раньше, – уверен бизнес-омбудсмен.

По его словам, рынок ГЧП нуждается прежде всего в прозрачной и гибкой системе реа­лизации социально значимых проектов. Это позволит не только прогнозировать всевозможные бюджетные риски, но и своевременно на них реа­гировать.

По оценкам Счетного комитета, основная нагрузка на бюджет по республиканским проектам придется на 2023-й и последующие годы. В среднем она выльется в ежегодные 58 млрд тенге. Что касается местных бюджетов, то уже в 2020–2021 годах регионам понадобится в общей сложности 70 млрд тенге.

– Необходимо в оперативном порядке разработать методику расчета социально-экономического эффекта проектов ГЧП, а вкупе с ней и поэтапного снижения нагрузки на госбюджет, – предлагает выход из сложившейся ситуации Наталья Годунова.

Между тем общая стоимость всех проектов, заключенных на условиях ГЧП, на сегодня составляет 1,6 трлн тенге, что эквивалентно 12,6% доходов республиканского бюджета за прошлый год. По состоянию же на 1 января 2020 года объем государственных обязательств по проектам ГЧП уже превысил 1,2 трлн тенге. Вывод напрашивается один: государство не в состоянии и дальше бесконтрольно нагружать себя растущими, как снежный ком, обязательствами.

Насколько такой подход сочетается с защитой фискальных и экономических интересов? Этот вопрос был задан Главой государства в ходе недавнего расширенного заседания Правительства. Ответ на него, думается, давно готов у долж­ностных лиц, кто в той или иной степени несет ответственность за данный участок работы.

Кстати, по итогам выше­упомянутой проверки Генпрокуратура вынесла ряд рекомендаций, в том числе по использованию потенциала общественного контроля на всех этапах осуществления проектов ГЧП. По мнению надзорного органа, это позволит минимизировать коррупционные риски в данной сфере.

Светлана Абенова